为进一步深化我市农村综合改革，完善乡村治理机制，提高农村组织化水平，根据《中共清远市委、清远市人民政府关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见（试行）》（清发〔2012〕33号）和清发〔2014〕7号文件精神，经市委、市政府同意，决定从2014年11月中旬起，在各县（市、区）进一步开展深化农村综合改革试点工作。为确保试点工作稳妥有序推进，取得成效，现提出如下工作指引。

一、试点工作目标和任务

各县（市、区）要根据本地实际，分别选择2个以上基础较好的乡镇（街道）开展深化农村综合改革试点工作。试点乡镇（街道）（以下简称试点镇）要按照因地制宜、统筹谋划、尊重群众、稳步推进、重点突破的原则，找准工作切入点、着力点，在体制机制上大胆创新、先行先试，分阶段在全镇全面开展深化农村综合改革试点工作，通过探索和创新“三种模式”（农村社会治理模式、农村生产经营模式、农村基层党建模式），深入推进“三个重心下移”（党组织建设、村民自治、农村公共服务），稳步开展“三个整合”（农村土地资源整合、财政涉农资金整合、涉农服务平台整合）工作。

从2014年11月中旬起，用2年时间完成整合试点工作，各试点镇基本达到村民小组（自然村）全面完善和规范党支部（联合党支部）和村民理事会建设，行政村全面建立和完善社会综合服务站，建立起比较完善的社会综合服务网络和农村集体“三资”管理、交易平台，有效整合农村土地资源、财政涉农资金和涉农服务平台，逐步完善农业生产服务体系，规范管理和发展壮大农村集体经济组织的工作目标。

    到2017年初，全市各试点镇基本形成以村级党组织为核心，基层自治组织、农村经济组织、农村社会组织相结合的设置合理、功能完善、作用突出的村级基层组织体系；实现农村组织化水平明显提高，农村基层党的领导核心作用不断强化，村民自治有效落实，农村集体经济和农民收入大幅提高，农村和谐稳定水平明显提升。通过试点试验，为全市全面深化农村综合改革工作积累经验、奠定基础。

二、试点工作步骤和时间安排

试点工作分五个阶段进行：

（一）部署发动阶段（2014年11月中旬前）。

    1．确定试点镇。各县（市、区）党委、政府围绕深入推进“三个重心下移”、“三个整合”工作，选取2个以上工作基础较好、代表性较强的乡镇为深化农村综合改革试点镇。

    2．成立工作机构。乡镇（街道）、村要成立领导小组及工作小组，负责落实各项改革任务。

    3．进行工作部署。以乡镇（街道）、村为单位召开有关会议，认真传达全市农村工作会议、深化农村综合改革工作座谈会和《中共清远市委 清远市人民政府关于提高农村组织化水平进一步深化农村改革的实施意见》（清发〔2014〕7号）精神，全面部署和组织发动深化农村综合改革试点工作。

（二）制定方案阶段（2014年11月底前）。

    1．深入调查研究。各试点镇要针对本地当前农村基层组织建设、社会管理存在的突出问题和制约农村经济社会发展、农村集体经济发展和农民增收的瓶颈问题，以及当前较为突出的一些热点、难点问题，开展深入细致的调查研究，广泛听取、收集广大干部和农民群众的意见、建议，认真研究解决问题的办法，找准改革突破口，形成改革的总体思路。

    2．制定实施方案。在充分调查研究和科学论证的基础上，根据清发〔2012〕33号、清发〔2014〕7号文件及全市农村工作会议精神，按照本工作指引的有关要求，结合本地实际，研究制定针对性、操作性强的深化农村综合改革试点工作实施方案，实施方案要体现改革内容明晰、工作步骤细化、工作要求明确。

    3．依法民主决策。各试点镇在制定深化农村综合改革试点工作实施方案时要充分征求县（市、区）相关职能部门、村干部和村民代表的意见，并根据反馈意见进行修改，形成正式方案。正式方案经报县（市、区）党委和政府审定同意后实施。各相关职能部门也要围绕试点工作任务，制定相应的工作方案，协力推进试点各项工作任务的落实。

（三）组织实施阶段（2014年12月至2016年12月）。

实施方案经批准后，按照“市指导、县主导、乡镇（街道）实施”的工作机制，由试点镇根据实施方案,有序开展各项改革工作，积极探索农村改革发展途径。重点落实好以下十一个方面的工作。

1．建立和规范村级集体经济组织（2014年12月底前）。        

要按照《广东省农村集体经济组织管理规定》和市委、市政府《关于规范农村集体经济组织加快发展农村集体经济的指导意见》（清委办发电〔2014〕18号）要求，建立和规范村级集体经济组织，完善集体经济组织法人治理结构。要进一步理顺并明确农村集体经济组织是农村集体资产经营和管理的主体，对农村集体资产拥有财产权，依法享有独立进行经济活动的自主权，并由其负责经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产，办理集体土地承包发包、集体建设用地使用权流转及其他集体资产经营管理等事项。

各级农业主管部门要指导农村集体经济组织依法依规制定章程，认真做好规范管理、经营、分配、使用农村集体资产等各项工作。集体经济组织管理人员可与本级党组织、村民自治组织成员交叉任职。集体经济组织的土地和资产采取发包经营的，必须以集体经济组织名义签订合同。凡过去由于集体经济组织不健全而以村（居）委会、村（居）民小组名义签订合同的，要逐步加以理顺，以经济合作社或经济联合社名义签订合同。每个农村集体经济组织原则上只能选择一家金融机构开立一个账户，凡过去由于集体经济组织不健全而把集体资产和财务记入村民自治组织名下的，要将集体资产和财务统一转记入集体经济组织名下，由集体经济组织负责经营、管理和分配使用。探索推进农村股份合作制改革，创新农村集体“三资”管理机制，加强集体经济组织经营管理人才队伍建设，积极探索适应社会主义市场经济要求的农村集体经济发展新途径、新方法，多种形式发展壮大集体经济。

    2．完善和规范村级党组织设置（2015年3月底前）。按照在现行政村党支部基础上建立党总支部、在村民小组或自然村建立党支部的总体思路和有利于发挥党组织领导核心作用的原则，村级党组织的设置进行完善和规范，并按照以下要求做好有关工作： 

    （1）规范设置程序。根据《中国共产党章程》等规定，设立农村党总支部委员会，由现行政村党支部乡向镇（街道）党（工）委提出成立党总支和撤销原行政村党支部的请示，镇（街道）党（工）委审核同意后批复成立。设立党支部委员会，由所属党总支统一向镇（街道）党（工）委提出申请，镇（街道）党（工）委审核同意后批复成立。镇（街道）党（工）委在下发有关批文的同时，应将批文和新建立的党总支、支部委员会委员分工情况上报县（市、区）委组织部备案。

    （2）合理选配人员。党总支部人员的选配原则上以现行政村党支部成员为基础，必要时进行适当调整。在进行党支部书记的选配时，应注意引导党员选举政治素质好、“双带”能力强的党员担任支部书记，对一时无合适党支部书记人选的村党支部，由镇（街道）党委和村党总支按照“一村一策”原则，采取灵活多样形式，统筹选配党支部书记。

    （3）强化核心作用。在新的村级基层组织体系中，推行党总支书记和社会综合服务站站长“一肩挑”，原则上推行村党支部书记和村民小组长“一肩挑”。没有“一肩挑”的，乡镇（街道）党（工）委应明确村党支部在村级组织中的领导核心地位，同时建立健全村级班子联席会议制度、党群联席会议制度，确保党组织在讨论决策本村经济社会发展的全局性重大问题中发挥领导核心作用。

    3．完善和规范村民理事会（2015年6月底前）。进一步引导农民以村民小组或自然村为单位，全面建立村民理事会，完善和规范村民理事会建设。明确村民理事会是加强村民自治与服务的辅助力量，在村级党组织领导、村委会指导下，着重协助村委会兴办农村公益事业，协调发动社会力量参与新农村建设；协调解决农村土地流转、土地整合、农业基础设施建设中的问题；协调群众利益，调解邻里纠纷；监督村民履行村规民约，建设文明乡村等。制定村民理事会设立指引，完善理事会成员的产生规则、职责范围和议事规则，建立村民理事会章程，推动村民理事会工作经常化、制度化。

    4．完善和规范农村社会综合服务站（2015年6月底前）。 进一步完善县镇村三级服务网络平台，按照《清远市农村社会综合服务站管理规程（试行）》、《清远市农村社会综合服务站工作职责目录（试行）》（清委办发电〔2014〕16号）要求，完善和规范农村社会综合服务站建设。在行政村全面建立社会综合服务站，对上承接上级交办的工作，对下为群众提供党政事项和社会事务代办服务。农村社会综合服务站应选在方便辖区内群众办事的地点建设，室外悬挂由县（市、区）统一规格的牌匾，室内设置若干开放式办事窗口，实行前台一个窗口受理业务和反馈信息、后台综合协调办理工作机制。各县（市、区）要不断加强社会综合服务站设施建设、制度建设和队伍建设力度，实现场所规范、职能规范、制度规范。

5．整合涉农服务平台（2015年6月底前）。以村级社会综合服务站为平台，对现有的各部门分头设立的村级服务站（点）进行全面清理整合，对已有的办公场所、设施、技术、服务项目等资源进行整体规划、统筹运作，建立综合性的服务平台。借鉴阳山县相关工作经验，探索建立农村集体“三资”管理交易、农村产权综合交易平台，促进农村“三资”管理交易和农村产权流转交易规范化、公开化、信息化。整合各部门在乡镇（街道）、村委会建立的信息平台资源，在村级整合建立信息综合服务平台，在镇级整合建立综合门户网站和网上办事大厅，将所有涉农服务项目整合到网上办事大厅，实现各部门数据垂直和横向的互联互通，形成便捷、高效的综合服务平台。

统筹整合基层农业生产服务资源，大力培育主体多元化、形式多样化、运作市场化的多层次农业经营性服务组织，建立并完善农业生产技术服务体系。结合供销合作社综合改革试点工作，鼓励农村集体经济组织领办创办或联合供销合作社共同领办创办各类服务实体，为农业生产经营提供技术指导、物资供应、种苗供应、农田机耕、病虫害防治、产品加工、市场营销等产前、产中、产后生产经营服务。

    6．整合农村土地资源（2015年12月底前）。各试点镇根据清发〔2014〕7号文件的要求，全面推进土地资源整合工作。在群众自愿基础上，引导村组在集体经济组织成员内部进行土地互换并地、解决细碎化问题后，再稳妥推进土地承包经营权确权登记颁证工作。通过村民自治自决，在集体经济组织成员内部开展互换并地，促进农业适度规模经营和产业分工。以支农项目和财政资金为引导，优先支持开展集约土地、实施适度规模经营的村庄完善农业基础设施配套。

    7．整合财政涉农资金（2015年12月底前）。积极探索整合非普惠性财政涉农项目资金。坚持“渠道不乱、用途不变”的原则，将中央、省、市、县安排的各项可整合涉农资金进行整合统筹使用。通过科学选定项目区，统筹规划综合项目，以整合财政涉农资金投入的项目区为平台，以区内综合项目为载体，实现财政涉农资金对项目区的集中、连续投放，加快形成能力，提高财政涉农资金使用的整体效益。把农民合作社作为财政支农的重要载体和平台，财政支农项目优先安排符合条件的农民合作社实施。由各试点镇根据实际，选择若干基层治理基础较好的村开展普惠性财政涉农资金整合试点工作。发挥村民自治作用，在群众自愿的前提下，按照相关政策规定的流程，将种粮直补、生态公益林补偿等资金集中由村集体统筹，用于村公共事业和公共设施建设。在总结试点村试点经验的基础上，逐步扩大试点范围。

    8．创新农村金融服务（2015年12月底前）。进一步推进农村征信体系建设，探索建立集政府担保、金融服务和保险保障于一体的“政银保”贷款担保体系。完善金融服务网点建设，逐步增加农村金融服务站点和金融服务自助设备。稳妥开展农村信用合作试点。各试点镇选择若干基础较好的村开展农村信用合作试点，坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。探索在农村集体经济组织框架下，建立经济社或经济联合社信用合作部，整合农户闲置资金，拓宽农民融资渠道。创新产权抵押融资贷款担保方式，探索以农民宅基地、房屋和农村土地经营权、集体建设用地使用权为抵押，向金融机构申请贷款。

    9．稳妥开展村民委员会范围调整准备工作（2016年12月底前）。各试点镇要在充分尊重村民意愿的前提下，积极探索、稳妥开展村民委员会范围调整准备工作，为下一步开展村委会范围调整和换届选举工作做好准备。

    （1）调查摸底。各试点镇要对拟调整村的情况进行全面摸底，对村民委员会调整范围进行研究，为开展村委会规模调整工作奠定基础。

    （2）制定方案。村民委员会的设立、撤销、范围调整方案，由试点镇人民政府提出。方案要明确调整村的基本情况，新设立村委会的名称、所辖村民小组名称、管辖面积、户数、人数、办公地址、调整后村委会的经费渠道以及原村集体“三资”处置、工作人员安置等内容。

    （3）民主表决。村民委员会的调整方案必须召开村民会议讨论表决（召集村民会议应当提前10天通知村民）,并将表决情况和调整方案予以公示。召开村民会议时，应当有本村过半数以上的十八周岁以上的村民参加，或者有本村三分之二以上的户代表参加。调整方案经到会人员的过半数表决通过后方可实施。

    （4）报请审批。调整方案经村民会议表决通过后，各乡镇（街道）要及时上报县级民政局审核，报请县（市、区）政府批准。呈报时，需提交以下材料：①关于村民委员会范围调整的请示；②各镇村民委员会范围调整方案；③村民会议纪要；④村民会议表决签名表。　

    （5）组织实施。村民委员会范围调整方案经县级人民政府批准后，各乡镇（街道）要做好被调整村委会、村民小组的成员和工作人员妥善安置工作，处理好村集体“三资”、村档案移交、收缴封存印章等工作。

    （6）建章立制。制定并完善村民自治各项规章制度，健全村务、财务公开制度，做到依法建制，以制治村，按制办事。

    10．建立政府工作入村准入机制（2016年12月底前）。试点镇要根据《关于政府在村购买服务的指导意见（试行）》（清委办发电〔2014〕16号）精神，制定、完善和落实政府工作入村准入机制。村委会范围调整完成后，政府部门行政事务入村的工作，原则上由农村社会综合服务站负责。确需或更适宜依靠村委会协助完成的政府职责的工作，要按照“权随责走，费随事转”的原则，采取政府购买服务方式，委托村级组织负责。

    11．建设服务型党组织。以示范点“三级联创”活动为抓手，大力开展农村基层服务型党组织建设。2014年至2016年，每年在乡镇（街道）、村（社区）、村（居）民小组选择一批基层党组织开展示范创建工作，创建特色鲜明、经验可鉴且具有较强示范带动作用的示范点；以村（居）民小组党组织为重点，每年排查整顿一批软弱涣散村级基层党组织，使农村基层党组织得到有效整顿提升；加强对村级基层党组织书记的教育培训工作，并扩大下移到村民小组一级党组织书记，着力建设一支党性观念强、服务本领强、致富能力强、化解矛盾能力强、廉洁履职意识强的村级基层党组织书记队伍；大力实施村级基层党组织后备干部发展培养计划。