《中华人民共和国旅游法》解读

     全国人大财经委副主任委员尹中卿

旅游法是十二届全国人大常委会审议通过的第一部法律。党中央、全国人大常委会、国务院领导对旅游立法都很重视。在法律草案调研、起草、修改、审议的3年多时间里，国务院20多个部门和地方人大常委会给予我们大力支持，国家旅游局、全国旅游系统包括专家学者给予我们很多帮助。十一届、十二届全国人大常委会组成人员、法律委员会、财经委员会、法制工作委员会做了大量工作。正是因为上上下下协调配合、共同努力，才使法律顺利出台。

旅游法也是我国旅游业发展史上的第一部法律。由于旅游产业链条长，关联行业广，涉及部门多，很难针对不同类型旅游活动单独立法，只能采取综合立法模式。旅游法共设10章112条，除总则、附则之外，分别对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、法律责任做出规定，涵盖了行政法、经济法、民法的内容。

第一，突出旅游法的保障地位，为维护旅游者和旅游经营者及其从业人员合法权益、保护旅游资源、保障旅游安全奠定了法律基础。

在维护旅游者权益方面：旅游法单设“旅游者”一章，以具体权利落实对旅游者保护。一是自主选择权;二是拒绝强制交易权;三是知悉真情权;四是要求履约权;五是受尊重权;六是请求救助保护权;七是特殊群体获得便利优惠权。同时，还在其他各章以保障旅游者合法权益为主线做出更加详细的规定。

在保障旅游经营者及其从业人员权益方面：旅游法注重平衡对旅游经营者权益的保障。在遇有不可抗力、合同不能继续履行的情况下，赋予旅行社变更、解除合同的权利;为解决旅游经营者责任问题，针对旅游活动中出现的各种情况，法律规定了公平合理分担责任的原则，并建立了责任保险制度。为保障旅游从业人员合法权益，法律专门规定，旅行社应当与导游签订劳动合同，支付劳动报酬、缴纳社会保险或者支付导游服务费用，不得要求导游垫付或者向导游收取费用。

在保护旅游资源方面：旅游法提出旅游业发展遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则，在有效保护前提下，依法合理利用旅游资源。对自然资源和人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护与文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军事设施保护的需要。政府应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。

在保障旅游安全方面：旅游法确立政府统一负责、部门依法监管、旅游经营者具体负责、旅游者自我保护的全程责任制度：一是设立事前预防制度，包括旅游目的地安全风险提示、流量控制，旅游经营者安全评估、警示、培训等;二是设立事中安全管理制度，包括政府安全监管和救助，旅游经营者报告和救助，旅游者遵守安全规定等;三是设立事后应急处置制度，包括政府和旅游经营者处置责任，旅游者配合并依法承担费用等义务。

第二，强化旅游法的规范功能，为规范旅游经营、旅游服务合同、旅游监督管理、旅游市场秩序，发挥市场配置资源的基础性作用提供了法律依据。

在规范旅游经营方面：旅游法确立了旅游经营的基本制度。对于旅游经营者，法律明确了旅行社许可条件、业务范围、经营规则，规定旅行社不得虚假宣传，不得安排违法和违反社会公德项目，不得以不合理低价组织旅游活动，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费项目，不得要求导游垫付或者收取费用，不得拖欠导游工资或者服务费。对于旅游从业人员，法律明确了从业条件，要求导游、领队必须持证上岗，为旅游者提供服务必须接受旅行社的委派。导游、领队不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫旅游者购物或者参加另行付费项目。关于景区，法律明确了开放条件，要求利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质，对门票价格做出更加细致的规定。关于新兴旅游业态，法律对农家乐、高风险旅游项目、网络经营以及其他旅游经营活动作出明确规定。同时还明确了旅游经营相应的法律责任。

在规范旅游服务合同方面：旅游法对包价旅游合同的订立、变更、解除、违约做了全面具体的规定，进一步明确了包价旅游合同的主要内容、旅行社说明义务、合同解除各种情形以及责任分担，并对旅游安排合同、代订合同、咨询合同和住宿合同衔接做了原则规定。从法律上规定了旅游者与旅行社、组团社与地接社、委托社与代理社、旅行社与履行辅助人之间的特殊责任分担制度。同时还对旅游者义务提出了明确要求，对法律责任进行了系统规定。

在规范旅游监管方面：旅游法明确了政府牵头部门分工负责的监管机制、联合执法机制、统一受理投诉机制、违法行为查处信息共享机制、跨部门跨地区督办机制、监督检查情况公布机制。禁止旅游主管部门及其工作人员参与任何形式的旅游经营活动。要求旅游行业组织依法制定行业经营规范和服务标准，对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理，组织业务培训，提高从业人员素质。同时，法律还对旅游纠纷处理的途径、程序和法律责任进行了规定。

第三，发挥旅游法的促进作用，为健全旅游管理体制、强化旅游发展规划、完善旅游产业发展机制、发挥政府主导作用、促进旅游业持续健康发展创造了法制环境。

在健全旅游管理体制方面：旅游法规定国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。要求县级以上地方政府加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域旅游业发展和监督管理进行统筹协调。

在强化旅游发展规划方面：旅游法进一步明确了旅游发展规划的编制主体、内容要求，以及旅游发展规划与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和人文资源的保护和利用规划的衔接，要求将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。

在完善旅游产业发展机制方面：旅游法进一步明确了各级政府促进旅游产业发展的职责。一是制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策，推进休闲体系建设，采取措施推动区域合作，促进旅游与其他产业的融合，扶持特殊地区旅游业发展;二是根据实际情况安排资金，加强旅游基础设施建设、公共服务和形象推广;三是根据需要建立旅游公共信息和咨询平台，建立客运专线或者游客中转站，向旅游者提供必要的公共服务;四是倡导健康、文明、环保的旅游方式，支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传，鼓励和支持发展旅游职业教育和培训，提高从业人员素质。